《水利发展研究》｜王宝恩：系统谋划珠江水利高质量发展 全面提升珠江水安全保障能力
发布时间：2021-09-01 17:12
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系统谋划珠江水利高质量发展
全面提升珠江水安全保障能力
珠江委党组书记、主任 王宝恩
——本文刊登于《水利发展研究》总第241期
摘要：在分析研判进入新发展阶段珠江水安全面临形势的基础上，从完整、准确、全面贯彻新发展理念的角度提出了珠江水利高质量发展的根本要求，围绕流域水旱灾害防御能力大幅提升、水资源集约节约利用水平大幅提高、水资源优化配置能力明显提升、水生态环境持续向好四大目标，提出了流域防洪、水资源配置、水生态保护与修复、智慧水利建设、体制机制建设等方面的思路与路径。
关键词：水安全；十四五；综合治理；高质量发展；珠江流域
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出的科学判断。水利作为经济社会发展的基础性行业，要在服务和融入新发展格局上展现新作为，为流域高质量发展提供新动能。为此，需要胸怀“国之大者”，“跳出水利看水利”，把水安全放在新时代中国特色社会主义现代化建设的全局中统筹谋划，支撑好粤港澳大湾区、珠江-西江经济带等国家战略实施，提升水利服务流域经济社会的质量和水平。
一、珠江水安全形势
总体上来看，经过长期持续建设，珠江流域防洪保安、供水保障、水生态状况等处于基本安全级别向较安全级别的升级阶段，出现稳中向好的趋势，但仍然面临新老水问题交织的复杂形势，流域水安全还存在着不少短板和弱项。
1.防洪工程体系逐渐形成，但仍存在薄弱环节。珠江流域逐渐形成了以堤防、控制性水利枢纽、蓄滞洪区为骨干的防洪工程体系。通过强化洪水预测预报预警预演、精细调度水利工程、综合运用拦蓄滞泄等措施，有效防御了西江、北江、东江干流多次编号洪水和“天鸽”“山竹”等强台风。“十三五”期间平均受灾面积、死亡人数和直接经济损失较“十二五”期间分别减少了32%、54%和9%。但与高质量发展需求相比，流域防洪工程体系仍存在薄弱环节。流域综合规划确定的8个防洪（潮）工程体系中，西北江中下游、柳江中下游、桂江中上游、南盘江中上游防洪以及珠江三角洲滨海防潮等5个工程体系尚未建成，洋溪、黄塘等流域防洪重点工程尚未建设。3级以上堤防达标率仅为77%，2级以上海堤达标率仅为62.8%，中小河流、山洪灾害防御标准偏低。
2.水资源配置格局不断完善，局部地区还需进一步优化。流域内24项节水供水重大水利工程相继开工建设，重点区域供水安全保障能力得到进一步提升。但由于水资源时空分布与需求侧空间分布的不均衡性，局部地区水资源的稀缺性和供需不对称性仍然存在，如左右江盆地、雷州半岛等4个缺水地区的耕地面积占珠江区65%以上；粤港澳大湾区人口密度大、经济发达，高质量用水需求快速增长，现有水资源配置格局难以满足高质量发展对水资源质与量的需求。
3.水资源集约节约水平不断提高，但水资源刚性约束有待进一步增强。通过实行最严格水资源管理制度，落实国家节水行动方案，制定西江、北江等12条跨省（自治区）河流水量分配方案，开展地下水管控，强化取水用水管理专项整治行动与用水统计监测等工作，流域用水总量得到有效管控，用水效率得到有效提高。2020年流域万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别较2015年下降26%、31%，农田灌溉水有效利用系数由0.47提高到0.507。但水资源刚性约束制度尚不健全，流域内公众节水意识总体上不强，用水水平与国内外先进水平相比还存在较大差距。
4.水生态环境质量总体较好，但局部地区水生态环境损害较为突出。通过实施国家水土保持重点工程、水生态保护与修复工程、生态清洁小流域建设，流域水源涵养功能下降趋势得到有效遏制，人为水土流失得到有效控制。完成广东省广州等16个国家级水生态文明城市及一批省市级水生态文明城市试点建设，制定并实施东江等6条重要河湖生态流量保障方案，推动水系连通及水美乡村建设试点和河湖健康评估，河湖水环境质量得到持续改善。但局部河段水污染较严重，湖库富营养化程度尚未有效缓解；内河涌水生态系统退化，大多内河涌都有不同程度淤积，水生态系统自我调节能力依然十分脆弱；农村水系存在不同程度的河塘淤塞萎缩、水域岸线被挤占、河湖水污染严重等问题。流域内尚有水土流失面积7.99万平方公里、滇桂黔岩溶石漠化面积4.54万平方公里没有得到有效治理，水土保持治理任务艰巨。
5.行业管理能力逐步提升，但仍存在明显短板。流域全面建立河湖长制，设立各级河湖长约13万名。强化涉水事务监督管理，设立了专门机构、组建了专门队伍、制定了制度，开展了河湖、水资源、水利工程、水土保持等督查。粤港澳大湾区水安全保障规划、珠江—西江经济带岸线保护与利用规划等一批规划获批实施，流域水利规划体系日趋完善，对水行政管理的指导和约束作用不断加强。但与推进国家治理体系和治理能力现代化要求相比，还存在明显短板，服务流域管理的信息化水平不高；法律法规体系不健全，违法违规行为惩戒力度有限，监督问责缺乏有力抓手。
二、珠江水利高质量发展的根本要求
珠江流域要把坚持新发展理念作为“十四五”时期水利行业发展必须遵循的根本要求，坚决以新发展理念引领水利事业发展，坚决把新发展理念不折不扣落实到水利高质量发展各环节全过程，努力实现创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的、安全为底线要求的高质量发展。
在创新发展方面。充分发挥地处改革开放前沿、创新驱动高地的区位优势，以水安全保障科技需求为导向，以全面提升自主创新能力为核心，为水利高质量发展提供源源不断的牵引力和驱动力。
在协调发展方面。充分考虑流域经济和水利发展不平衡、水资源与经济发展要素不匹配、洪涝干旱台风灾害频发等特点，统筹流域、区域、城乡水利协调发展，不断提高水利管理水平和行业能力，增强水利发展的整体性和协调性。
在绿色发展方面。充分发挥珠江水量丰、水质好、水生态系统优良的天然优势，将生态优先、绿色发展充分融入到水安全保障工作全过程，加强保护与修复，把提升河湖生态系统质量和稳定性作为重要任务，解决生态累积性问题，促进人水和谐共生。
在开放发展方面。牢牢把握“一带一路”、粤港澳合作平台、中国-东盟自由贸易区等交流合作平台，推动跨境水合作，深化泛珠三角区域水利合作，加快构建水利内外合作开放发展格局。
在共享发展方面。坚持以人民为中心，在发展中解决人民群众最关心最直接最现实的涉水利益问题，让水利发展成果惠及全流域人民，以滇桂黔石漠化地区、滇西边境山区以及原中央苏区和革命老区为重点，巩固拓展水利扶贫成果和乡村振兴水利保障工作。
在安全发展方面。统筹发展与安全，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提升流域水安全保障能力。强化底线思维、增强忧患意识，努力提高预报、预警、预演、预案（以下简称“四预”）能力，从被动应对水安全风险转向主动防控。
三、珠江水利高质量发展的重点任务
根据流域特点和实际，坚持节水优先，聚焦服务粤港澳大湾区、珠江—西江经济带、北部湾城市群等国家发展战略实施，以东江、西江、北江、韩江以及湖泊等自然河湖水系为基础，以滇中、珠江三角洲、环北部湾水资源配置以及南盘江-郁江水系连通等重大引调排水工程为通道，以龙滩水库、大藤峡水利枢纽等重点调蓄工程为结点，以智慧化调控为手段，构建集水资源调配、防洪减灾、水生态保护等功能为一体的综合体系，提升水资源统筹调配能力、水旱灾害防御能力、河湖生态保护能力、水资源战略储备能力、水安全风险防控能力。
1.以流域为单元完善流域洪涝灾害防御体系
珠江流域防洪要深入贯彻“两个坚持、三个转变”的防灾减灾新理念，坚持“防住为王”，抓好“强弱项、提标准”两个重点，全力保障人民群众生命财产安全。
加快推进规划内防洪工程达标建设。结合水资源综合利用和生态环境保护要求，加快实施列入流域综合规划、防洪规划内的防洪工程体系达标建设。完成西江大藤峡、韩江高陂、南渡江迈湾等控制性水利枢纽建设任务，开工建设柳江洋溪等控制性枢纽，提高江河洪水调蓄能力。继续开展潖江蓄滞洪区建设，保证正常分洪运用。全面开展西江、东江、韩江等干流治理，消除防洪工程安全隐患。预期“十四五”时期末大江大河干流3级以上堤防基本达标，5级及以上江河堤防达标率达77%，新增防洪库容28.8亿立方米。
有序推进重点区域防御体系提标升级。开展流域防洪规划修编，系统谋划新时期防洪策略、标准、布局和措施方案。以提升应对流域大洪水和超标准洪水能力为重点，实施粤港澳大湾区堤防巩固提升，优先在粤港澳大湾区建设一批示范性生态海堤。对涉及南宁、柳州、梧州、广州4个重点防洪城市及流域重要防洪城市的重要河段，复核防洪能力，修订防洪标准。同时，以灾前预防为重心，充分运用数字映射、数字孪生、仿真模拟等信息技术，不断强化“四预”措施，提升水旱灾害防御现代化调度指挥能力。
2.以区域为重点提高水资源集约节约利用水平
坚持节水优先、空间均衡，抓好“建机制、优配置”两个重点，缓解水资源配置与经济社会发展需求不相适应的矛盾，促进流域经济社会高质量发展。
以节水“双控”为抓手，建立健全节水制度标准。坚持节水优先，发挥制度、政策、科技的支点和杠杆作用，完善节水标准和用水定额体系，强化高耗水行业用水定额管理，开展节水评价，推进用水权市场化交易和水价改革，推广合同节水管理等服务模式；坚持以水定需，深入实施总量和强度“双控”行动，落实水资源刚性约束制度，强化生态流量管控，严格水资源论证和取水许可管理，推进取水用水管理专项整治行动，加强地下水管控，切实规范取用水行为。针对粤港澳大湾区国家级重点监控用水单位，探索建立“线上监控、线下核查”的监控-预警-核查-通报机制。预计“十四五”时期末流域片用水总量控制在948.7亿立方米以内，万元GDP用水量、万元工业增加值用水量较2020年均下降16%，农田灌溉水有效利用系数为0.53。
以国家水网重大工程建设为契机，提升水资源优化配置能力。加快建设珠江三角洲水资源配置工程，开工建设环北部湾水资源配置、琼西北供水、滇中引水等纳入国家水网层面的重大引调水工程，加快构建水网主骨架和大动脉；统筹推进忠诚水库等大中型水库建设，加快城市应急备用水源工程建设，研究划定战略水源地，加强缺水地区非常规水多元、梯级和安全利用，不断完善水网结点建设，逐步形成大水网新格局。预计“十四五”时期末城乡供水一体化人口覆盖率分别达到80%，新增供水能力50亿立方米。
3.以重点河湖为对象提升水生态系统质量和稳定性
坚持系统观念，以满足人民群众对健康水生态、宜居水环境的新期盼为目标，抓好“重治理、严管理”两个重点，提升生态系统质量和稳定性，推动流域绿色发展。
以系统治理为遵循，推进河湖生态治理修复。坚持陆域和水域系统治理，加强西江、北江、东江及重要支流源头区生态保护修复，减少人为干扰，加快滇桂黔岩溶石漠化片区水土流失、石漠化综合治理，实施云南高原湖泊、广西漓江、南流江、广东万里碧道、西北东江生态廊道、大湾区清水通道等生态环境治理与保护修复工程，推进水系连通及水美乡村建设试点建设，满足群众宜居宜业宜游需求。预计“十四五”末重点河湖生态流量保障目标达标率达到90%，水土保持率达到84%。
以河湖长制为手段，提升大江大河大湖生态安全管理能力。建立“珠江委+省级河长制办公室”协作机制，持续推进河湖“清四乱”规范化常态化，加快推进河湖管理范围划定工作，进一步严格水域岸线和治导线管理，落实规划岸线分区管理要求，推进退田（渔）还河还湖，持续改善河湖面貌；分区分类确定河湖生态流量目标，制定并实施重点河湖生态流量保障目标和生态流量保障实施方案，重点保障河湖生态系统完整、健康、稳定。
4.以智慧化调控和法规体系建设为手段提升流域综合管理水平
坚持创新协调理念，按照智慧水利总体框架和水利改革总体要求，抓好“重应用、提能力”两个重点，推进智慧珠江建设，强化体制机制法制管理，破除水利改革发展瓶颈，提升流域综合管理和服务水平。
构建数字孪生流域，加快智慧应用体系建设。推进建立空天地一体化流域全覆盖监测体系，提升智能感知水平，加快数字珠江建设。以流域水利大数据中心为支撑，以算据、算法、算力建设为核心，集成耦合水文、水力学、泥沙动力学、水资源、水工程等专业模型、“四预”分析模型和可视化模型，搭建数字孪生流域应用场景，构建以流域防洪管理与调度、水资源管理与调配为重点，河湖长制、水土保持、农村供水、工程建设、工程运行、水政执法、节约用水、水利监督、水利政务服务等业务统筹推进的“大平台+微服务”智慧珠江应用体系。
加强能力建设，推进行业管理和服务水平现代化。推动实现“制度治水”“制度管水”，以推进珠江水量调度条例立法进程为核心，突出填空白、抓配套，完善流域综合管理与行政区域管理相结合的治水管水体制，推动形成流域上下联动、同频共振的管理格局。以水安全保障需求为导向，以提升创新能力为核心，统筹推进各类人才队伍建设，聚焦流域水利发展重大问题，加快新技术、新成果、新方案推广应用，为水利高质量发展提供强有力支撑。
四、结语